Odpowiedzialność pracownika samorządowego

Data publikacji: 20.12.2007
AUTOR: ERGO

Narzekamy na opieszałość urzędników, brak odpowiedzialności za ich błędy i niedopatrzenia. Czy w istocie niedostatek kompetencji, nieuczciwość lub zwykła niechlujność pracownika nie pociąga za sobą żadnych skutków? Czy urzędnicy mogą się czuć bezkarni? Wyjaśniamy kwestie związane z odpowiedzialnością pracowników samorządowych.

Czy urzędnicy mogą się czuć bezkarni?

Każdy z nas niejednokrotnie miał do czynienia z pracownikami urzędów. Choć w ostatnich latach sporo się zmieniło, tempo oraz poziom świadczonych usług wciąż jeszcze powoduje frustrację i zniecierpliwienie petentów.

Kwestię odpowiedzialności pracowników samorządowych należy rozpatrywać na kilku płaszczyznach. Po pierwsze, z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej i porządkowej za nieprzestrzeganie obowiązków pracowniczych na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych (u.p.s.)(1) oraz Kodeksu pracy (K.p.)(2). Po drugie, z punktu widzenia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną pracodawcy przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych oraz z punktu widzenia odpowiedzialności cywilnoprawnej za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej przy wykonywaniu władzy publicznej. Po trzecie, nie sposób pominąć kwestii odpowiedzialności karnej wynikającej z przepisów Kodeksu karnego (K.k.)(3).

Z uwagi na obszerność materiału, został on podzielony na dwie części. W tym numerze omówiona zostanie problematyka odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności odszkodowawczej na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych i Kodeksu pracy. W następnym wydaniu wyjaśnimy kwestię odpowiedzialności cywilnoprawnej pracownika i pracodawcy za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej oraz za szkodę wyrządzoną przy okazji wykonywania obowiązków pracowniczych, a także odpowiedzialności karnej wynikającej z przepisów Kodeksu karnego.

Kto jest pracownikiem samorządowym?

Pracownikami samorządowymi są osoby zatrudnione w strukturach samorządu terytorialnego na podstawie:

• wyboru:
• w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wiceprzewodniczący zarządu, pozostali członkowie zarządu województwa (o ile statut województwa tak stanowi),
• w starostwie powiatowym: starosta, jego zastępca, pozostali członkowie zarządu (chyba, że statut nie przewiduje pełnienia tej funkcji w ramach stosunku pracy),
• w urzędzie gminy: wójt, burmistrz lub prezydent miasta,
• w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku oraz pozostali członkowie zarządu (jeżeli statut związku tak stanowi);
• mianowania: pracownicy zatrudnieni na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy lub związku międzygminnego;
• powołania: zastępca wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, sekretarz gminy i powiatu, skarbnik gminy, powiatu i województwa (główny księgowy budżetu);
• umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ DYSCYPLINARNA I PORZĄDKOWA NA PODSTAWIE USTAWY O PRACOWNIKACH SAMORZĄDOWYCH

Ustawa o pracownikach samorządowych reguluje wyłącznie odpowiedzialność porządkową i dyscyplinarną pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania. W stosunku do pozostałych samorządowców, tj. zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, powołania i wyboru, należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu pracy (art. 31 u.p.s.).

W myśl przepisów u.p.s. pracownicy mianowani mogą podlegać odpowiedzialności porządkowej (za przewinienia mniejszej wagi) oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej (za poważniejsze uchybienia). Katalog kar znajduje się w ustawie o pracownikach urzędów państwowych (u.p.u.p.)(4). W świetle powołanych przepisów, karą porządkową jest upomnienie udzielane pracownikowi na piśmie przez bezpośredniego przełożonego. Do kar dyscyplinarnych należą:

• nagana;
• nagana z ostrzeżeniem;
• nagana z pozbawieniem przez okres dwóch lat możliwości awansowania do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko;
• przeniesienie na niższe stanowisko;
• wydalenie z pracy w urzędzie.

W sprawach dyscyplinarnych orzekają komisje dyscyplinarne I i II instancji, których członków powołuje rada gminy.

Jeżeli przeciwko pracownikowi samorządowemu mianowanemu zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zawiesić go w pełnieniu obowiązków pracowniczych na okres nieprzekraczający trzech miesięcy (art. 9 u.p.s.). W okresie zawieszenia pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń przysługujących na podstawie stosunku pracy. W przypadku ukarania takiego pracownika karą wydalenia z pracy w urzędzie, właściwy organ lub osoba niezwłocznie rozwiązuje z nim bez wypowiedzenia stosunek pracy.

Jak już wspomniano, odpowiedzialność porządkowa pozostałych pracowników samorządowych regulowana jest przez przepisy Kodeksu pracy. W myśl art. 108 K.p. pracodawca może zastosować wobec pracowników nieprzestrzegających ustalonej organizacji i porządku pracy, niestosujących się do przyjętego sposobu potwierdzania przybycia, obecności w pracy i usprawiedliwiania nieobecności, a także łamiących przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisy przeciwpożarowe:

• karę upomnienia;
• karę nagany.

Powyższa lista rozszerzona jest dodatkowo o możliwość wyznaczenia kary pieniężnej pracownikowi, który nie przestrzega przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów przeciwpożarowych, opuszcza pracę bez usprawiedliwienia albo stawia się do pracy w stanie nietrzeźwości lub spożywa alkohol w czasie pracy.

Katalog kar i przewinień wymienionych w przepisach prawa pracy jest zamknięty. Oznacza to, że pracodawca może stosować tylko takie środki porządkowe i tylko za takie czyny, jakie zostały wskazane w ww. przepisach. Ustawy szczególne mogą w stosunku do określonej grupy pracowników zmienić lub rozszerzyć katalog kar lub przewinień (np. dla członków korpusu służby cywilnej, nauczycieli mianowanych). Wówczas stosowanie regulacji z K.p. jest ograniczone lub w ogóle wyłączone.

Pracodawca jest zobowiązany zawiadomić pracownika na piśmie o zastosowanej karze, wskazując rodzaj i czas przewinienia oraz informując o prawie do zgłoszenia sprzeciwu (w terminie siedmiu dni). Uchybienie formie i treści zawiadomienia skutkować będzie uznaniem kary za nieistniejącą.

Kara może zostać wymierzona wyłącznie po uprzednim wysłuchaniu pracownika, nie później niż po upływie 2 tygodni od powzięcia przez pracodawcę wiadomości o okolicznościach uzasadniających jej zastosowanie i nie później niż po upływie 3 miesięcy od chwili dopuszczenia się przez pracownika naruszenia obowiązków.

Odpowiedzialność porządkowa pracownika nie jest uzależniona od tego, czy pracodawca poniósł szkodę. Ważny jest tu stopień przewinienia, rodzaj naruszenia obowiązków oraz dotychczasowy stosunek pracownika do pracy.

Po roku nienagannej pracy zastosowaną wobec pracownika karę uważa się za niebyłą, a odpis zawiadomienia o ukaraniu usuwa się z akt osobowych.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ MATERIALNA PRACOWNIKA SAMORZĄDOWEGO NA PODSTAWIE KODEKSU PRACY

Pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie umowy o pracę, powołania i wyboru, który wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków pracowniczych ze swej winy wyrządził pracodawcy szkodę, ponosi odpowiedzialność materialną według zasad określonych w Kodeksie pracy. Aby można było mówić o odpowiedzialności pracownika, należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności:

• czy działanie lub zaniechanie pracownika było równe niewykonaniu lub nienależytemu wykonaniu obowiązków pracowniczych;
• czy działanie lub zaniechanie było bezprawne;
• czy pracownikowi można przypisać winę (umyślną bądź nieumyślną);
• czy w wyniku bezprawnego działania lub zaniechania w majątku pracodawcy powstała szkoda;
• czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy szkodą a wykonywaniem obowiązków pracowniczych.

Odpowiedzialność materialna pracownika zależy od zaistnienia powyższych przesłanek.

Podstawowe obowiązki pracownicze określone zostały w art. 100 K.p. W przypadku samorządowców, katalog ten zostaje rozszerzony przez art. 15-19 u.p.s. Dodatkowo obowiązki mogą być zindywidualizowane przez umowę o pracę czy zakres obowiązków. Należy pamiętać, że wykonywanie obowiązków pracowniczych obejmuje nie tylko wykonywanie czynności wynikających z umówionego rodzaju pracy lub poleceń przełożonych, ale także czynności wykraczające poza umówiony rodzaj pracy, lecz podejmowane w interesie i na rzecz pracodawcy (wyrok SN z 19.04.1979 r. IV PR 123/79, "Biuletyn Prokuratury Generalnej" 1979, nr 4, poz. 22).

Z bezprawnością zachowania pracownika mamy do czynienia w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie obiektywnych reguł staranności wymaganej przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych. W określonych okolicznościach może ona jednak być wyłączona. I tak np. art. 117 § 2 K.p. stanowi, że pracownik (...) nie odpowiada za szkodę wynikłą w związku z działaniem w granicach dopuszczalnego ryzyka.

Można uznać, że zachowanie pracownika mieści się w granicach dopuszczalnego ryzyka, jeżeli:

• podjęcie przez niego działania o niepewnym skutku podyktowane było chęcią przysporzenia korzyści pracodawcy;
• jego zachowanie spełniało wszelkie normy ostrożnego postępowania oraz było zgodne z aktualnym stanem wiedzy i doświadczeniem życiowym;
• z obiektywnego punktu widzenia podjęte ryzyko było opłacalne, a ewentualna korzyść realna do osiągnięcia(5).

Z kolei art. 424 K.c. mówi o wyłączeniu bezprawności zachowania osoby działającej w stanie wyższej konieczności: kto zniszczył lub uszkodził cudzą rzecz albo zranił cudze zwierzę w celu odwrócenia od siebie lub od innych niebezpieczeństwa grożącego bezpośrednio od tej rzeczy lub zwierzęcia, ten nie jest odpowiedzialny za wynikłą stąd szkodę, jeżeli niebezpieczeństwa sam nie wywołał, a niebezpieczeństwu nie można było inaczej zapobiec i jeżeli ratowane dobro jest oczywiście ważniejsze aniżeli dobro naruszone.

Niestety, ani w Kodeksie pracy, ani w Kodeksie cywilnym nie ma definicji winy. Należy więc odnieść się do definicji zawartej w Kodeksie karnym (art. 9 K.k.). W świetle powołanych przepisów można mówić o winie umyślnej (gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego, tzn. chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi) i winie nieumyślnej (jeżeli sprawca nie mając zamiaru popełnienia czynu zabronionego, popełnia go jednak na skutek niezachowania należytej ostrożności, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć). Podstawowym warunkiem do przyjęcia winy umyślnej sprawcy jest więc wola popełnienia czynu zabronionego (a w przypadku pracownika - niedopełnienia obowiązków w celu wyrządzenia szkody). Nieumyślność zaś powinna być rozumiana w prawie pracy jako niezachowanie należytej staranności i sumienności pracowniczej, o których mowa m.in. w art. 100 K.p. (jako przesłanka obiektywna winy) przy jednoczesnej możliwości przewidzenia skutku w postaci powstania szkody (przesłanka subiektywna). Aby sprawcy szkody można było przypisać winę nieumyślną, każdorazowo należy zbadać, czy jego zachowanie było przekroczeniem obowiązków pracowniczych wynikających z powołanych wyżej przepisów i czy przy swoich indywidualnych cechach (poziom intelektualny, wiek, wykształcenie, doświadczenie) powinien on był przewidzieć, że w wyniku takiego zachowania może powstać szkoda.

Przesłanką odpowiedzialności na podstawie przepisów prawa pracy jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy wspomnianymi obowiązkami a powstałą szkodą. Oznacza to, że szkoda nie może być wyrządzona przy okazji wykonywania obowiązków służbowych. Musi być ona wyraźną konsekwencją niezgodnego z powołanymi wyżej przepisami działania lub zaniechania, związanego ściśle z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Jeżeli szkoda wyrządzona pracodawcy przez pracownika jest następstwem okoliczności innych niż niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków pracowniczych, a zachowanie pracownika stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących nakazów i zakazów, wówczas sprawca szkody będzie odpowiadał na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa karnego(6).

Przez pojęcie szkody należy rozumieć zarówno straty, jakie poszkodowany poniósł (damnum emergens), jak i korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans) - art. 361 § 2 K.c. W prawie pracy granice odpowiedzialności pracownika za szkodę są uzależnione od tego, czy sprawcy można przypisać winę umyślną, czy też winę nieumyślną. W pierwszym przypadku pracownik jest zobowiązany do naprawienia szkody w pełnej wysokości, a więc zarówno w zakresie poniesionych strat, jak i utraconych korzyści (art. 122 K.p.). W drugim przypadku pracownik ponosi odpowiedzialność w granicach rzeczywistej straty poniesionej przez pracodawcę i tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania (art. 115 K.p.).

Odpowiedzialność za szkodę może być ograniczona, jeżeli pracodawca lub inna osoba przyczyniła się do jej powstania albo zwiększenia. W takim przypadku każdy ze sprawców odpowiada za część szkody stosownie do przyczynienia się do niej oraz stosownie do stopnia przewinienia (nie ma więc mowy o odpowiedzialności solidarnej). Zasada ta ma jednak zastosowanie tylko w przypadku, gdy zachowanie pracowników nosi znamiona winy nieumyślnej. W przeciwnym razie, tj. gdy sprawcy działali z zamiarem wyrządzenia szkody, ich odpowiedzialność jest solidarna (poszkodowany może żądać naprawienia szkody w całości lub w części od wszystkich sprawców, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie roszczeń poszkodowanego przez jednego ze sprawców zwalnia pozostałych z tego obowiązku).

W następnym wydaniu dwutygodnika ERGO (01/005/2008) część 2 publikacji o odpowiedzialności pracowników samorządowych: odpowiedzialność na podstawie Kodeksu cywilnego i Kodeksu karnego.

Podstawa prawna:
(1) Ustawa z dn. 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych - tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.
(2) Ustawa z dn. 26.06.1974 r. - Kodeks pracy - tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.
(3) Ustawa z dn. 06.06.1997 r. - Kodeks karny - Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.
(4) Ustawa z dn. 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 86, poz. 953.
(5) M. Gersdorf, K. Rączka, J. Skoczyński, Kodeks pracy Komentarz. Wydanie 8. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007.
(6) Por. wyrok SN z dn. 28.05.1976 r., IV PR 49/76, PIZS 1977 Nr 8-9; wyrok SN z dn. 28.05.1976 r., IV PR 49/76, OSPiKA 1979, nr 1, poz. 16; wyrok SN z dn. 30.05.1984 r., II CR 279/84, OSPiKA 1985, nr 7-8, poz. 136; wyrok SN z dn. 04/05.1988 r., IV PR 227/88, PiZS 1988, nr 8, poz. 69.